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《突发事件应对法》宣讲稿
2018-6-5 16:32:30发布

2007年8月30日,第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《应对法》),于2007年11月1日起施行。本法的公布施行,标志着我国的突发事件应对工作全面纳入法制化轨道,对于提高全社会应对突发事件的能力,及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序等,都具有重要意义。

一、《应对法》立法背景:

1、什么是常态法和非常态法?

从法理上说,《应对法》是一部非常态法,那么,什么是常态法和非常态下法呢?打个比方,就像人们要根据晴天和雨天的气候特点有不同的生活安排一样,国家也要根据社会生活的秩序化程度进行不同的制度安排。人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态可以称为常态,这种常态下的立法就叫常态法。我们可以将这种立法称为晴天法案:但是国家和社会也会遭遇不测风云,也会发生灾害、事故等等,社会基本安全利益遭受威胁或者危害,那么,原来的法律安排就得改动,按照平时那样按部就班地工作和生活就不行了。因此国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排,这种立法可以称为雨天法案。我们国家的非常态法制,大致可以分为四种:战争、动员、紧急状态和行政应急管理。现在的《应对法》,属于第四种的范畴,所以也可以将该法称为行政应急管理基本法。

2、制定过程:《应对法》最初草案叫《紧急状态法》。起草《紧急状态法》有两个直接原因: 2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。第一个原因:修宪,以前面对公共危机,我国没有一部专门的综合性法律法规进行调整,1996年,我国制定了《戒严法》,来调整我国的社会公共安全问题,但我国在人权法律保障方面一直为西方所诟病。认为戒严是个政治问题,不应作为法律问题来调整。2003年12月22日,对外公布的中共中央修宪建议中提出了紧急状态的制宪问题,紧急状态概念被引入我国立法。第二个原因:SARS危机,初期时,广州有关部门故意瞒报,信息不畅、协调不灵,致使役情曼延。这些情形表明,一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法,已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。2003年5月 在抗击非典的关键时刻,公布和实施《突发公共卫生事件应急条例》,将应对突发公共卫生事件纳入法制化轨道,但还有一些暇疵。如:《条例》不溯及既往。

2003年12月,全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划,在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托,着手起草《紧急状态法》立法草案建议稿。草案出来后,正逢非典,发觉调整的对象又不一样, 2004年《草案》名称改为《紧急状态及突发事件应对法》,草案包括两大块,一个是极端形式的紧急状态另一个是普通形式的应急管理。但又出现了一个问题,因为《戒严法》没有废除;所以2007年,名称定为《突发事件应对法》。涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类,已经不再考虑紧急状态。在近两年的立法过程中,《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》,主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。

二、什么是突发事件

1、突发事件的概念:《应对法》第三条规定:《中华人民共和国突发事件应对法》所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

2、突发事件的特征:

1)、具有突发性,难以预见、难以控制。

2)、具有社会性和公共性:首先是社会的、公共的。突发事件只有超越个案和局部地点,其影响范围足以达到所谓社会性的程度。(3)、具有危害性:突发事件具有危害性,包括危害性威胁和危害性损害。危害性威胁:突发事件发生后,还没有发生灾害,但却存在着威胁。危害性损害:突发事件发生,直接导致了损害,(如汶川大地震,房屋倒塌,人员伤亡等。)这是直接损害。还包括次生损害,有时次生损害比主损害还要大。(4)、具有严重性:社会危害性必须达到严重的程度,才是突发事件。如何判断这种严重程度是非常复杂的事情,简单地说就是某一突发事件将导致某一方面、某一区域乃至更大范围内常态法律制度的失灵。

5)、需要用社会公权和社会力量来解决。这里所指突发事件,靠个人力量是无法解决的,首先必须由国家和政府进行政治动员、调动资源等手段进行;第二,要靠社会力量积极参与。

6)、从外延上看,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,把国家安全事件除外。

3、突发事件种类:

主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。具体来看,

(1)、自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等;

2)、事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等;

3)、公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

4):社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。

前三种是非人为的,后一种是人为的。

4、突发事件的等级:

按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

为什么分等级?因为只有分级,才能使应对措施与突发事件社会危害程度相适应。要根据等级决定采取什么措施,来达到救助,做得既经济,又最好。防止混淆突发事件的普通社会危害和极端社会危害,使应对突发事件的行政措施不影响宪法规定的实施。

三、《应对法》主要内容

《应对法》共七章,七十条。第一章 总则 ,第二章 预防与应急准备,第三章监测与预警,第四章 应急处置与救援,第五章 事后恢复与重建,第六章 法律责任,第七章 附则。纵观整个《应对法》覆盖了预防、准备、监测、预警、处置、恢复重建的全过程。下面分章节重点进行学习。

第一章,总则。(学习4个内容1、立法宗旨,2、突发事件种类。3、突发事件应对工作的原则。4、机构设置.)

1、立法宗旨:《应对法》第一条是这样表述的:为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,

2、突发事件种类:(前面已学)

3、突发事件应对工作的原则

第一、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则。

第二、预防为主、预防与应急相结合的原则。

第三、信息公开与信息真实的原则。

第四、社会动员与社会参与的原则。

第五、最小损害和损害补偿的原则。

1)预防为主,预防与应急相结合的原则。预防就是用小钱防病,而不是用大钱治病,突发事件的演变一般都有一个过程,这个过程从本质上看是可控的,只要措施得力、应对有方,预防和减少突发事件发生,减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,是完全可能的。因此,《应对法》把预防和减少突发事件发生,作为立法的重要目的和出发点,对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。

预防与应急相结合:《应对法》对突发事件发生后的应急处置与救援、事后恢复与重建等也作了规定。

2)、信息公开与信息真实的原则。

突发事件危害大、影响面广,如果信息没有做到公开,传递的信息不够真实、不准确或者发布了虚假的信息,就可能引起社会恐慌,甚至造成严重的社会危害。准确发布突发事件信息,增加透明度,是社会公众全面、准确了解突发事件信息,增强危机意识,协助和监督政府做好突发事件预防和应对工作的重要环节。《应对法》第十条规定:有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。《应对法》第五十三条规定:履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

4、机构设置:

1)国务院设立的机构:

常设性机构有:2006年成立的国务院应急管理办公室(简称国务院应急办),隶属于国务院办公厅,直接向国务院总理负责,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。

临时性机构则包括:国务院抗震救灾指挥部、国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心(简称国务院应急指挥中心)、国务院防震减灾工作联席会议等。

国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心于如今年2月份雪灾时成立。

2)地方各级人民政府设立机构:根据《应对法》第八条规定:县级以上人民政府应设立突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。

第二章,预防与应急准备

预防与应急准备这一环节非常重要,也是我们应对工作的重要原则之一,

1、制定应急预案。《应对法》,第十七条和十八条对制定应急预案作了规定。

1)国务院:制定国家突发事件总体应急预案,组织制定国家突发事件专项应急预案;

2)国务院有关部门:

根据各自的职责和国务院相关应急预案,制定国家突发事件部门应急预案。

3)地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门:根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况,制定相应的突发事件应急预案。(如5月12日我县制定了石台县手足口病防治工作应急方案6月12日,巢湖市制订了《蓝藻暴发应急预案》)

2、建立应急队伍

1)县级以上人民政府:应当整合应急资源,建立或者确定综合性应急救援队伍。

2)人民政府有关部门:可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。(3)单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

3、应急知识的宣传普及应急演练。

1)县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

2)居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求,结合各自的实际情况,开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

4、经费保障

《应对法》第三十一条规定:国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施,保障突发事件应对工作所需经费。

第三章,监测与预警

1、监测工作:

1)、建立信息系统

一是国务院建立全国统一的突发事件信息系统。

二县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,

2)、收集信息的途径,一是建立专职或者兼职信息报告员制度。二是专业机构和监测网点获取,三是从获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织获取。

3)、信息的处理。有关政府要及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,进行评估,认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上级人民政府报告,并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

2、预警制度。预警不是随便作出的,必须是发生的可能性较大,或者是必然发生的。(只能从理论上说)。要掌握好尺度。

预警级别分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。

发布三、四级预警措施:(第四十四条)

发布一、二级预警措施:(第四十五条)

第四章,应急处置与救援

1、应急处置措施:分两快,一是非人为的处置措施(四十九条)。二是人为的社会安全事件的处置措施:由公安部门处置措施,(五十条)

2、发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

《应对法》第五十三条规定:履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。这次汶川地震应急工作中,最值得称道的当数信息的开放,政府没有限制,信息的开放、透明,没有扰乱人心,有力地抑制了谣言和猜疑,稳定了人心。

3、做好救援工作。(五十五、五十六、五十七)

第五章,事后恢复与重建

1、防止灾后灾。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后,停止执行依照本法规定采取的应急处置措施,同时采取或者继续实施必要措施,防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

2、开展恢复重建工作:(1)对损失进行评估,组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,制定恢复重建计划,并向上一级人民政府报告。(2)、上一级人民政府应当提供资金、物资支持和技术指导,组织其他地区提供资金、物资和人力支援。

汶川震后的第9天,灾后重建被正式提上日程。5月21日,在国务院总理温家宝主持并召开的国务院常务会议上,他强调,要尽快组织专门力量研究制定灾后重建规划和具体实施方案。5月26日中共中央政治局召开会议,对灾后重建工作进行了部署。目前,各级政府共投入资金300亿,今年内中央财政准备安排资金700亿用于灾区恢复重建。

下面,我们从法律角度,看看恢复重建需要解决的问题:

救灾重激情,重建重规则。救灾解决临时性危机和困难,重建则是面向未来的百年大计,灾后重建必须按照规则有秩序地进行。

目前我国关于应对地震灾害的制度框架由三法两案构成。三法,指1995年4月1日起施行的一部行政性法规《破坏性地震应急条例》;1997年《中华人民共和国防震减灾法》;2007年11月1日实施的《应对法》。

两案指国家行政机关两个应急预备方案,即2006年1月8日国务院发布的《突发公共事件总体应急预案》和2006年1月12日施行的《国家地震应急预案》。

其中《防震减灾法》和《应对法》,设立专门章节规定了灾后重建的制度。但是突发事件具有不确定性,政府和社会的应对能力也在发生变化,目前这些制度安排还存在缺陷,尚不足以有效解决目前抗震救灾的重建问题。

1997年制定的《防震减灾法》的问题是后天不足,没有反映我国政府和社会的现有应急能力,更没有反映我国十年来经济社会结构的巨大变化。它的重心是防灾和抗灾,灾后重建只是原则性的表述,而且没有实行灾难分级的制度。所以由于它的落伍性和滞后性无法在当前的灾后重建中发挥规范和调节作用。

2007年公布并实施的《突发事件应对法》,则由于其先天不足,在目前灾后重建的作用也将是非常有限的,因为它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律。

根据该法第3条和第69条的规定,国家实行突发事件的分级制度。对于社会危害性最大的最高等级突发事件,原则上应当按照紧急状态法处理。

这样一来,在我国尚没有自然灾害类紧急状态法的情况下,对于像四川汶川大地震这样的极端性自然灾害,就可能出现应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。

值得注意的是,5月22日下午,十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议上,全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中指出:要研究修改《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规,增强针对性和可操作性。这也是中国最高立法机构首次提出拟修改《突发事件应对法》。6月8日,国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。这是我国第一个为单个灾害发布的法规。

第六章,法律责任

1、政府及官员法律责任:加大官员问责力度。近年来,因重大突发事件而主动请辞或被撤职的官员越来越多,突发事件应对法强化了问责力度。(六十三条)

2、单位法律责任:(六十四、六十五、六十六、六十七条

3、个人法律责任:任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。虚假信息在大灾中有极大的杀伤力。

第七章,附则,主要讲了一个紧急状态问题。(六十九条)


 
 
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